郑永年：经济体制改革与中国的中等经济增长

[25]声明异议是向作出行为者本身提起的不服审查。

被诉行政行为存在任何一种违法情形的，法院都应判决撤销或者确认其违法。[65]相关讨论，参见于立深：《行政立法性事实研究》，载《法商研究》2008年第6期。

[80]参见李玲、黄莉玲：《6毛口罩卖1元被罚4万元后：购销差价额超15%的规定不再执行》，载《南方都市报》App2020年2月15日。行政执法裁量基准，虽无绝对拘束力，也属于规范性文件。《国务院办公厅关于加强行政规范性文件制定和监督管理工作的通知》（国办发〔2018〕37号）要求：制定行政规范性文件要实行集体研究讨论制度，防止违法决策、专断决策、‘拍脑袋决策。下面主要从实体法律依据、程序法律依据和行政裁量三个方面，讨论规范性文件的审查标准。首先，立法机关无意创设一种单独的规范性文件审查之诉。

[20]对于起诉时就应当提出规范性文件的审查申请，许多原告完全没有意识，很容易耽误申请的时机。但现实是，原告很少以这些文件为对象提起诉讼，法院更少受理以这些文件为对象提起的诉讼。除了长期承袭而来的行政调解，还有通过修法去行政裁决后新设的行政调解，以及强调纠纷的多元化、实质性化解而发展起来的行政调解。

因此，《行政复议法意见稿》第30条关于县级以上地方政府为行政复议机关的规定值得肯定，有助于统一领导权的修复。国务院办公厅曾对行政规范性文件的乱象发文要求，行政机关应当对所属下级机关的行政规范性文件加强检查，发现存在侵犯公民、法人和其他组织合法权益的，对负有责任的领导干部和直接责任人员应依纪依法追究责任，同时要通过约谈或者专门督导等方式督促整改。为了表明间接功能，有必要加上从而两字。也就是说，法国行政机关承担着部分纠纷的处理任务。

《公职人员政务处分法》第29条、第30条规定了对公职人员不请示、报告，以及不执行上级决定、命令的处分。第二，下级统一到上级，全国统一到国务院。

(53)因此，现行行政复议总体而言是一种层级监督程序即行政程序，行政复议决定仍属于一种行政行为，因而也是可诉的。有的监督权则无需法律的特别规定，系基于领导权。如《土地管理法》第47条第1款规定：国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。根据法律的特别规定，行政机关基于当事人的意愿，可以对民事纠纷进行裁决，属于纠纷的决定性处理。

(32)此类检查或指示仅为内部行政行为，且对公民、法人或者其他组织的权利义务不具有实质性意义，(33)不属于行政诉讼的受案范围。这样，作为纠纷的处理者，虽然行政机关还是行政机关，所行使的仍是行政权，但因它所遵循的程序不再是纯粹的行政程序而是准司法程序，因而与仲裁机关和司法机关一样不能作为被告。《地方组织法》第55条规定，地方各级政府对上一级政府负责并报告工作，全国地方各级人民政府都是国务院统一领导下的国家行政机关，都服从国务院。行政复议机关不再当被告，避免了行政纠纷进一步叠加当事人与行政复议机关间的纠纷，避免了裁判者演变为行政诉讼的当事人，避免了公权力资源的浪费。

⑨判例认为，下级机关的初审行为如果并未终结程序则不构成行政行为，只有上级机关的决定才是行政行为。这一组织结构的目的是为了反对封建专制和防止公权力的暴虐，实现人的解放和个人自由。

(34)(3)私益性纠错，即行政机关基于层级监督权直接改变或撤销下级行政机关的违法或不当行政行为，对公民、法人或者其他组织的权益构成了实质性影响。我们不能因为控制和协调职能的履行而要求立法机关按照首长负责制和层级制去制定法律，也不能要求行政机关展开充分辩论并以集体表决的形式履行职责或者完全具有司法那样的最终性履行职责。

但在行政复议程序外，行政机关仍然是领导者、层级监督者，可以与行政复议对接而发挥层级监督的惩戒功能。如《突发事件应对法》第9条规定：国务院和县级以上地方各级人民政府是突发事件应对工作的行政领导机关。(51)参见方军：《论行政复议的性质界定与功能定位》，载《河南财经政法大学学报》2020年第6期，第10-14页。三、行政机关处理纠纷的职责 (一)国家的结构—职能—过程 自近代以来，关于国家的权力分工学说经历了结构—职能—过程的范式发展。按照弗里德曼和阿尔蒙德的输入和输出理论，目的是一种主观愿望和要求，是输入制度的社会价值。这就构成了我国行政复议制度设计的两种不同思路，不能混淆。

(38)参见[英]维尔：《宪政和分权》，苏力译，生活·读书·新知三联书店1997年版，第333页。同时，行为法还规定了行政机关的具体职权。

⑥参见董礼洁：《地方政府土地管理权》，法律出版社2009年版，第103-104页。对于防御性目的，现代国家建立和发展出政党制度、选举制度、公民直接参与、政府信息公开和社会舆论等外部监督制度。

为此，本文拟从行政组织的领导体制，对行政的监督制度构造，以及纠纷处理的性质展开讨论，最后表明对《行政复议法意见稿》的态度。更何况，该法规定了复议队伍和复议审查的行政化以及依职权的赔偿决定等多种层级监督制度。

组织法上的领导权在行为法上又具体表现为审批制和备案制。于是，行政复议机关在复议中大多采用维持原行政行为以规避作被告(维持决定——规避作被告)，(55)导致行政复议既不能实现层级监督，又未能充分发挥化解纠纷的功能，既造成对法院的压力又造成信访制度从沟通异化为救济。(47)季卫东：《法律程序的意义》，中国法制出版社2004年版，第32页。如行政复议的维持决定，实施后却成为行政复议机关规避当被告的手段。

在上述监督制度中，有的是以对行政的监督为直接目的的，如人大的监督，国家监察，检察监督中的行政公益诉讼，以及层级监督和审计监督等。社会正义的理论建构源于19世纪后期的穆勒。

(26)在我国司法实践中，对投诉举报和请求也有着严格的区分。这就要求行政机关作为纠纷的处理者与双方当事人不得有利害关系，否则无论实质上的公平是否存在，至少在形式上让人怀疑公平是否能够实现。

(5)处理行政系统的内部纠纷。为此，纠纷处理程序必须贯彻正当程序原则，建立包括回避在内的各种制度。

内容提要：行政机关对有关行政行为的复议权系基于其所具有的领导权。(20)没有监督就没有法治政府，但如果监督过于强大，作为或不作为都将面临查处，则将妨碍行政功能的有效性，背离监督的目的，使监督制度失去存在的理由。需要重点讨论的是第1条的规定。(36)参见周云珍等诉浙江省公安厅案，浙江省杭州市中级人民法院(2015)浙杭行终字第51号行政裁定书。

法院的审判制度，直接目的是解决纠纷、追究法律责任。弗里德曼认为，法律制度的影响，不仅是受管辖的人们所作出的简单反应，还包括人们间的相互影响或者连锁反应。

(30)参见《邮政行政执法监督办法》，交通运输部令2020年第5号。为此，我国还专门制定了《政府督查工作条例》。

并且，对同一争议运用行政复议和层级监督两种手段，将导致难以控制的权力任性。我们需要的是行政机关对纠纷的准司法性处理。